Naczelny Sąd Administracyjny podjął 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 uchwałę w sprawie możliwości stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podmioty podlegające karom administracyjnym na gruncie tej i innych ustaw będą mogły liczyć na łagodniejsze potraktowanie przez organy nakładające kary, bowiem uchwała ma walory interpretacyjne.
Uchwała zapadła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich ze względu na rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przedmiotem wątpliwości była kwestia dopuszczalności stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a. w postępowaniach deliktowych z rozdziale 4d tej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Potrzeba podjęcia uchwały była spowodowana tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa przeciwstawne poglądy.
Niektóre składy orzecznicze sądów administracyjnych opowiedziały się za brakiem możliwości stosowania art. 189f k.p.a. bowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w dziale IVa k.p.a. Zgodnie zaś z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jeżeli odrębne przepisy regulują przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej to wówczas stosuje się przepisy odrębne. Takim przepisem odrębnym jest w tym zakresie art. 9zc u.c.p.g. Po drugie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. w pozostałym zakresie do administracyjnych kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa" (tak na przykład: NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1557/20; WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 987/20; WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 155/18).
Inne natomiast wyroki wskazywały na konieczność stosowania art. 189f k.p.a. do administracyjnych kar pieniężnych, określonych w Rozdziale 4d ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 791/18; NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19). Sądy wskazywały słusznie, że zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak będzie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Skoro więc miarkowanie kar administracyjnych nakładanych w oparciu o ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostało zawarte w tej ustawie szczególnej, to w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Jednakże okoliczność ta nie stanowi przesłanki negatywnej do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Instytucje te bowiem nie zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani w dziale III Ordynacji podatkowej.
Po przeanalizowaniu sprawy, do której włączył się także rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, poszerzony skład NSA wydał uchwałę w której opowiedział się za drugim z poglądów, a zatem przyjął wykładnię korzystną dla potencjalnych ukaranych. W uchwale wskazano, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniach o nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie rozdziału 4d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. NSA dokonał wykładni art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a. względem przepisów Rozdziału 4d ustawy śmieciowej w zakresie administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie. NSA wskazał, że dla ustalenia czy dana instytucja z działu IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych.
Skoro instytucja odstąpienia od nałożenia kary nie została uregulowana w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani w dziale III Ordynacji podatkowej to należy stosować art. 189f k.p.a. Instytucje podobne występujące na gruncie ustawy czystościowej takie jak umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary nie jest równoznaczne z odstąpieniem od jej nałożenia. Instytucja odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe
Uchwała będzie miała szerszy zasięg oddziaływania na postępowania o nałożenie kary także na podstawie innych ustaw szczególnych i w sposób korzystny dla potencjalnych ukaranych będzie pozwalała na stosowanie obligatoryjnych lub fakultatywnych przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary.
Autor: dr Lucyna Staniszewska, adwokat